据江苏海南省民企服务中心了解，烟草专卖零售许可就属于行政许可事项，具有依申请、赋权性、管理性等特征，需要经过申请、受理、审查、审批、决定等法定程序，主要由县级烟草专卖行政主管部门审批发放。为了规范烟草商品经营行为，实现对烟草零售领域的有效管控，相关法律、法规、规章等还对烟草专卖零售许可证申领做了一定条件的限制。分为积极性条件和禁止性条件，包括对申请人员的要求、对资金的要求、对经营场所的要求、对地理位置的要求等等。同时，针对全国各地区的不同情况，还要求符合当地县级以上烟草专卖行政主管部门依法制定的烟草制品零售点合理布局规划。

一、烟草专卖零售许可证办理工作中的问题及原因分析

虽然目前烟草专卖零售许可证办理的条件、程序、时限等都有具体规定，但是在工作实践中仍然出现了不少问题，给烟草行政执法工作造成了一定的负面影响，也给基层行政执法人员带来了很多困惑。

一是标准设定难。目前，我国的法律、法规、规章等对办证条件的设定标准较宽泛，具体量化指标主要授权由各地县级以上烟草专卖行政主管部门自行制定。但是，随着经济社会的快速发展，各地区制定的规划虽然已比较具体，但仍然也很难做到公平、合理。如目前大部门地区合理布局规划中对中小学校周围不予办证的距离要求设定在50米以内，看似非常明确，在具体操作中同样出现很多状况。在一些偏远山区，交通不便，人口稀少。该地区的农村小学，受地理条件限制，大多就读学生较少，且以低年级为主，基本不存在吸食卷烟的可能。而受供求关系影响，这些地区的零售店大多位于这些学校周边，间距不足50米，如果按照间距要求一刀切不予办证的话，那么就极有可能造成这些地区大面积的没有持证经营户，农村山区消费者的合理需求得不到满足。而如果给予办证的话，那么就存在较大法律风险。因此，烟草发证机关在陷入两难境地后往往不得不作出第一种选择，而这种选择也在不同程度造成合法不合理，合理不合法的局面。

二是实地核查难。实地核查是审批发放烟草专卖零售许可证的必经程序，也直接影响烟草专卖零售许可的最终结果。但是，面对复杂多样的的外部环境，要做好实地核查工作又谈何容易。例如，大部分地区规定，城区烟草制品零售点间距(可通行距离)为50米以上。这样，有两个问题就出来了。一是城区我们如何界定，范围多广?二是间距如何测量，怎么计算?目前对类似城区这样的概念并没有权威、具体的解释，因此基层执法人员需根据具体情况进行自由裁量方能确定。而间距的测量则更是困难重重。虽然某些地区引入了道路交通安全法律法规中的斑马线、黄实线等专业术语对间距的测量进行细化，但是基层执法人员使用卷尺等简易工具实地测量时仍然是战战兢兢。

三是外界干扰大。我国自古以来就讲究人情、讲究关系，因此，无论符合条件与否，很多申请人都会多方面托关系，找门路。各地区在审批发放烟草专卖零售许可证的过程中大多碰到这种现象。而目前烟草专卖行政许可的标准的设定较为宽泛，给予烟草部门较大的自由裁量空间。受这些外界因素的影响，少数单位自然而然的就对申请人区别对待，办关系证、人情证，严重影响了烟草专卖零售许可的严肃性和权威性。

以上这些问题的出现，主要有以下三个方面的原因：

1、经济社会高速发展与法律相对滞后。随着社会的高速发展，法律要调整的现实社会的内容则是具体、多样、易变，而法律是由国家制定或认可的社会规范，不能朝令夕改，相对滞后。烟草部门在审批发放烟草专卖零售许可证过程中出现了很多新情况、新问题，但由于缺乏法律条文的支撑，具体经办人员在具体办证过程中往往无所适从。

2、行政自由裁量过于宽泛。行政自由裁量权在赋予行政机关一定自由的同时也给徇私枉法者钻空子提供了客观条件。在没有明确的法律约束的情况下，很容易使行政执法人员滋生特权思想。而目前烟草专卖零售许可领域的相关规定过于宽泛，为办证人员利用公权谋求私利带来可乘之机。

3、执法人员业务素质参差不齐。多年来，各级烟草专卖行政执管部门一直着力加强执法队伍建设，通过技能鉴定、岗位竞赛、业务培训等形式多方面、多层次、多渠道提升执法人员业务素质。但是，我们要清醒地看到，目前烟草执法队伍整体素质与当前法治建设的要求仍有差距，特别是在基层单位，法律专业高技能人才仍然稀缺。

二、几点建议

1、合理运用法律原则以实现个案正义。法律规则具体、明确，便于操作，但过于僵硬。法律原则较模糊，但反映立法的本意，持久性强。通常情况下，烟草部门在审批发放烟草专卖零售许可证的过程中会采用法律规则进行裁判。但是，由于地区环境的差异，在实践中往往会与基本原则相违背。因此，我们不能为了规避法律风险而盲目适用法律规则。要善于分析现状特点、准确把握立法本意，从而保证烟草专卖零售许可审批发放的公平、正义、合理。首先，要加强学习，深刻领悟相关法律、法规、规章等出台的背景和内涵。其次，要注意适用法律原则的范围和尺度，不能盲目扩大。 第三，要经过充分调查和论证，严格规范适用程序，防止自由裁量权的滥用。

2、及时配套完善相关标准、解释。随着经济社会环境的调整变化，在实际工作中，面对出现的新情况、新特点、新事物，由于没有明确的标准和解释，基层办证人员往往依靠经验、习惯来进行判断，说服力不足，容易引起申请人的抵触和反感。这样的自由裁量是空洞的，也是不合时宜的。因此，我们必须有效建立上下信息传递机制。基层单位办证过程中遇到的问题、困难要通过专门平台在第一时间传递到上级有权制定规范性文件的机关。上级机关针对收集到的共性问题及时进行研究部署，配套完善相关标准、解释，力争做到具体、明确、量化，避免自由裁量的随意性。

3、充实加强一线执法队伍。县级烟草部门作为烟草专卖零售许可证的发放主体要做到严格依法行政、按章办事必须具备依法履职的能力和水平。一支业务素质过硬、责任心强、敢于担当的执法队伍是关键更是前提。要按照德才兼备、以德为先的用人原则不断吸纳优秀专业人才，保持队伍活力;要进一步打开专业技能晋升通道，扩大比例和范围，使得基层单位留得住人，收得住心;要避免学习、工作两张皮，做到通过工作明确学习方向，通过学习指导具体工作，真正发挥培训学习的效用。

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